A kétkamarás parlament és az önkormányzati rendszer fejlesztése

A Magyar Szemle 2008. októberi számában Salamon Lászónak érdekes tanulmánya jelent meg Akétkamarás parlamentről címmel. Akétkamarás parlament hazai bevezetésének kérdése időnként felmerül, kimerítő megvitatására azonban - ismereteim szerint - eddig nem került sor, annak ellenére, hogy abba néhányszor belekezdtek.

Viták a kétkamarás parlamentről

Az egyetemi és kutatóintézeti vitákon kívül (pl. Kulcsár Kálmán „második kamara"-tervezete), a nyilvánosság előtt Medgyessy Péter, az MSZP miniszterelnök-jelöltje 2001. év nyarán, választási kampánya során dobta be a kétkamarás parlament visszaállításának lehetőségét. Szerinte a civil szférán kívül az egyházaknak, a régióknak, a kisebbségeknek és a szakszervezeteknek is helyet kellene biztosítani a parlament „felsőházában" az „alsóház" terhére oly módon, hogy együttesen az országgyűlés jelenlegi létszáma ne növekedjék, hanem inkább csökkenjen.

Néhány párt képviselője rövid időn belül reagált az előző felvetésre. Így Dávid Ibolya szerint a javaslat megvalósításával „többletköltség nélkül, a demokráciának több biztosítéka lenne". Bartók Tivadar, a KDNP akkori elnöke szerint „a második kamara létrehozása megfelelő ellenőrzést jelentene a törvényhozás munkájával kapcsolatban". Fodor Gábor, az SZDSZ részéről, pártja álláspontját tolmácsolva viszont kifejtette, hogy a második kamara létrehozása nemcsak hogy nem jelentene többletgaranciát a demokrácia számára, hanem az ilyen javaslat „a magyar alkotmányos rendszer szétzilálását jelenthetné".

Az előző véleményeknél mélyrehatóbban kívánt foglalkozni a kétkamarás parlamenttel a Bibó István Közéleti Társaság, amely a Kossuth Klubban 2002. január 29-én e témában vitaülést rendezett. Bár az ülésen neves szakemberek is felszólaltak, a vita mellékvágányra futott, mivel a civilszféra képviselői szerint „a magyar sajátosságok abba az irányba tendálnak, hogy megérett a helyzet arra, hogy ne csak a pártoligarchia működjön, hanem a »civilia« (sic!) is közéleti formában szerepet vállaljon a magyar társadalom életében." Ezaz álláspont, liberális oldalról elítélendő, „korporatív" megközelítésnek minősült, s ezáltal a további vita a probléma érdemi elemzését már mellőzte, bár mellékesen elhangzott, hogy „meg kell oldani a területi közigazgatás és önkormányzati rendszer átalakulásával, a regionális szint megjelenésével adódó alkotmányozási feladatokat is". Más felszólaló viszont ezt a megoldást a második kamarával kizárólag a szövetségi típusú (federatív) államokra korlátozta.

Salamon László véleménye

A bevezetőben hivatkozott tanulmány, higgadtan és szakszerűen a kétkamarás parlament megvalósítása, illetve a kérdés tárgyilagos megvitatása mellett érvel. Szerinte alkotmányos rendszerünk egyes elemei formálissá váltak, kiüresedtek. Erre utalnak a népszavazási kezdeményezések, melyek valamiféle „közvetlen demokrácia" iránti igény megjelenései. Kiutat jelentő lépés lehetne alkotmányjogi rendszerünk korrekciója. Ennek egyik eleme lehetne a kétkamarás parlament bevezetése. Bár ez a rendszer - szerinte - egyedül a szövetségi államok számára elfogadott (ami ilyen kategorikusan nem áll fenn, lásd például Franciaországot), alkalmasnak tartja viszont „a területi érdekek hangsúlyozott megjelenítésére", s oldaná „a parlamenti demokrácia válságát", amely - többek közt - „a politikának a társadalomtól való távolkerülése" miatt következett be. Bár tanulmányában megengedhetőnek tartja, hogy a második kamarában „intézményesített szerepet kapjanak a gazdasági élet alapvető érdekcsoportjai, a tudomány, a kultúra értékeinek hordozói, az egyházak vagy a nemzeti és etnikai kisebbségek képviselői", a feladat - szerinte - a kérdés újragondolása, „kiszabadulva a korábbi fenntartások fogságából".

Az eddigi vitákat összefoglalva, úgy tűnik, hogy a kétkamarás törvényhozó hatalom „felsőháza" vagy képviseleti alapon, választás révén (bár az „alsóház" tagjainak választásától általában eltérő módon és időtartamra), vagy közéleti méltóság, meghívás, kinevezés révén (így pl. hazánkban az 1926-ben újra felállított és 1944-ig működő felsőház esetén), vagy bizonyos országokban létező, általában magas szintű önkormányzatisággal rendelkező területi egységek (régiók, tartományok) küldötteiből jön létre. Ezutóbbi megoldás a magyar területi önkormányzati rendszer alábbi fejlesztése után lenne megvalósítható.

A jelenlegi önkormányzati rendszer

Önkormányzat, témánk szempontjából, olyan helyi választással létrehozott szervezet, amely bizonyos területi közigazgatási funkciókat is ellát. Aterületi közigazgatás szervezete és hierarchiája az Árpád-kor óta folyamatosan átalakul. Avármegyék számának és területének Trianon előtti utolsó szabályozása 1886-ban történt (63 vármegye!), Trianon után
ezek számát fokozatosan 25-re csökkentették. Amai megyerendszer alaptörvénye 1990-ben született (19 megye és Budapest). Aterületi hierarchia alacsonyabb foka a 15. század-
tól 1984-ig a „járás" (számuk 97) volt. Ennek a területi egységnek önkormányzati jellege csak 1949 és 1971 között volt („járási tanácsok"). Ajárások funkciója 1984-re megszűnt, és így továbbiakban csak az alsó szint, a település (község, város) maradt meg, amelynek önkormányzatisága lélekszámától függetlenül fennáll. Atelepülések száma 2008. január 1-jén 3152 (ebből 298 város), melyet mintegy 1600 polgármesteri hivatal, illetve körjegyzőség szolgál ki.

Problémák és a változás irányai

A megyerendszerrel kapcsolatban, már hosszabb idő óta kétirányú kritika merült fel. Egyfelől írók és más értelmiségiek (Móricz Zsigmond, Bibó István, Erdei Ferenc) azt hangoztatták, hogy a megyék, méretüknél fogva kedveznek az „erőteljes helyi hatalmi gócok kialakulásának", másfelől politikai és gazdasági vezetők szerint áttekinthetetlenül elaprózott területi egységeket képeznek az országos gazdaságfejlesztési programokhoz. Valóban, úgy tűnik, hogy az 1990-ben létrehozott települési önkormányzati rendszer, ahol a települések mintegy 70 százaléka 2 ezer főnél kisebb lélekszámú, gyakorlatilag finanszírozhatatlan, és igazgatási zavarokat idéz elő.

Ajelenlegi rendszer működése mellett, tőle függetlenül két szükségszerű, de ellentétes folyamat indult meg.

Már 1971-ben született egy Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció. Ennek indoka - többek közt - az volt, hogy az akkori tervgazdálkodás számára egyre nagyobb mértékben nőtt meg az igény a megyénél nagyobb területi (közigazgatási) egységek iránt. Ennek megfelelően az Országos Tervhivatal a főváros és az öt legnagyobb vidéki város köré vont „tervezési-gazdasági körzetet" hozott létre. Ezeknek a körzeteknek (régióknak) száma és határa a tudományos műhelyektől és politikusoktól függően folyamatosan változott Így például Bibó István 1975-ben több mint 130 oldalas tanulmányt írt a magyar közigazgatási területrendezésről, amelynek összefoglalásában leszögezi, hogy a régiók (nála „országos kerületek") létrehozása „települési, tervezési és szervezési szempontból... a legmodernebb megoldás".

Végül a kilencvenes években, az Európai Unióhoz való csatlakozás kapcsán, kialakult egy olyan 7 régióból álló területbeosztási rendszer, amely felépítésében és logikájában megfelel az unió területi statisztikai követelményeinek (NUTS), ezáltal alapja lett a regionális társadalmi-gazdasági elemzéseknek, valamint az EU Strukturális Alapok célterületének. Igaz viszont, hogy az EU fejlesztési forrásainak kezelésére a régióink csak akkor lennének elismerve, ha azokat választott testület (önkormányzat) vezetné.

Ezzel egyidejűleg, ugyancsak a kilencvenes években megkezdődött egy ellentétes irányú folyamat is, létrehoztak az egykori járásokhoz hasonló, de annál kisebb és nem közigazgatási alapon nyugvó „kistérség-hálózatot", amely jelenleg 174 egységből áll, s amely szintén az Eu-rendszerű (NUTS) területi statisztika megfigyelési szintje.

A helyzet, a megoldás és a kétkamarás parlament

Van tehát egy rendkívül liberális önkormányzati rendszerünk, melyben nincs a települések méretéhez igazodó feladat-leosztás. Önállóságukat jogszabályok nem korlátozzák, kis méretük és csekély gazdasági erejük következtében gyakran eladósodnak, s ezért egyre több működésképtelen önkormányzatot kell költésvetési támogatásban részesíteni.

Ugyanakkor létezik egyfelől a kistérségek hálózata, amely a területfejlettségi egyenlőtlenségek mérésének és módosításának eszköze, másfelől léteznek a kistérségi területfejlesztési társulások (területük nem esik feltétlenül egybe az előző hálózattal), melyeknek képviselői részt vesznek a megyei és regionális fejlesztési tanácsok munkájában. Utóbbi időben néhány közigazgatási szolgáltatást is decentralizáltak kistérségi szintre, de ez nem egy általános koncepció része.

A megyék felett fokozatosan kialakult a regionális szint, ennek közigazgatás-szervezési elismerése a jelenleg érvényes alkotmányba ütközik. Amegoldás tehát olyan átgondolt fejlesztés lehetne, amely összefüggő rendszerré egyesítené a jelenleg egymástól függetlenül fejlődő elemeket. Feltételezve az alkotmányos (kétharmados) egyetértést, a következő területi önkormányzati modell látszik célszerűnek:

A megyék, elvesztve a választott önkormányzati jellegüket, jövőben csak bizonyos decentralizált funkciók (pl. megyei bíróságok stb.) központjai lennének, bár meglevő infrastruktúrájuk (pl. épületeik) alkalmasak lehetnének régióhivatalok elhelyezésére.

Helyettük az önkormányzati szint a régiókra szállna. Arégiós önkormányzatok (régiógyűlések) a régióhoz tartozó kistérségek és városok meghatározott számú (régiónként 60-80) egyénileg választott képviselőjéből állnának. Arégiógyűlések, mint „kisparlamentek" az alkotmány által delegált hatáskörben régió-jogszabályokat hozhatnának. Ezzel egyidejűleg a központi kormányzatnak az 1867-es kiegyezés óta túlzottan központosított bizonyos hatáskörét, a minisztériumok számának csökkentésével, illetve összevonásával a régiógyűlések felügyelete alá rendelt „régió-hivatalokra" kellene ruházni.

Ekkor lépne be a kétkamarás parlament megoldása azáltal, hogy a régiógyűlések egyenlő számú (8-10) képviselője alkotná a parlament „felsőházát". Ennek a 70-80 fős második kamarának véleménynyilvánítási hatásköre kiterjedne

- egyfelől minden önkormányzat-finanszírozási kérdésre,

- másfelől azokra a kérdésekre, melyeket a kormányzati decentralizálás a régióhivatalok hatáskörébe utal,

- végül azoknak a költségvetési forrásoknak az elosztására, melyek területfejlesztésre, főként a területi egyenlőtlenségek csökkentésére szolgálnak.

A második kamara ennek megfelelően a „fékek és ellensúlyok" rendszerében hatékony kiegészítője lehetne a csökkentett létszámú parlamenti „alsóháznak".

Összehasonlításként megemlítem, hogy a 8,3 milliós lélekszámú Ausztriának olyan 9 régiója (tartománya, Bundesland) van, melyeket az EU a hazai régiókkal azonos kategóriába (NUTS2) sorol, és azokat a javasoltakhoz hasonló „tartományi gyűlés" (Landtag) irányítja. Aparlament alsóháza 183, a felsőháza (Bundesrat) 63 tagú. Utóbbiakat a tartományi gyűlések választják határozott időre. Bár Ausztria deklaráltan „szövetségi állam", a hasonló parlamenti és önkormányzati struktúra ilyen deklaráció nélkül is bevezethető.

Záró gondolatok

A leírtak csupán egy értékes gondolat vitatható továbbfejlesztései. Már terjedelmi okokból sem célozták a javasoltak részletes, szakmai kifejtését. Aszerző sajnálná viszont, ha Salamon László kezdeményezése közönybe fulladna, bár tisztában van azzal, hogy akár a jelenlegi parlamenti, akár az önkormányzati rendszer megváltoztatása túl sok érdeket sért. Talán egyszer azonban a józan értelem is előtérbe kerülhet.

„Dixi et salvavi animam meam!"