Szakszerű és független közszolgálat: lesz-e ilyen nálunk?

Lemondott a pénzügyi szervezeteket felügyelő állami hivatal elnöke. Lapzártakor még nem mondott le a központi bank elnöke, akinek korábbi magánügyletei komoly jogi és etikai kérdéseket vetettek fel. Milliárdos tanácsadói szerződések nyomát ütik bottal az állami tulajdonú Magyar Villamos Műveknél. Sok milliárd folyt el soha meg nem valósuló tervekre és tanácsadásra az ad acta tett kormányzati negyed kapcsán - kis hírek a gazdasági élet szempontjából fontos állami intézmények háza tájáról. Ezenközben folyamatosan inog maga a kormány is, mely a miniszterelnök és néhány miniszter cseréjét követően rövid időre szóló felhatalmazással jött létre, szinte csak ügyvezető jelleggel - és rögtön média-erőfeszítéseket tett, hogy elnyerje a szakértői kormány rangot és ennek birtokában távlatos reformokról döntsön. Más országban akkor fanyalodnak rá a szakértői kormány konstrukciójára, ha valamilyen sajátos okból nem sikerül „rendes" kormányt állítania a törvényhozásnak. Nos, adtunk néhány hónapot, majd konstatálhattuk: ez persze ugyanúgy pártkormány, mint az előző, csak sokkal kisebb társadalmi támogatottsággal. Sok ponton áll csatában a magyar társadalommal, nem harmonikus a viszonya a kormánytól független szervezetekkel sem.

A szakértőségre való hivatkozás (ácsingózás) önmagában is sokat mond viszonyainkról, demokráciánk fejlettségről. Amagyar politikai erők eddig még nem állítottak szakértői kormányt. Amikor 1989-ben kiszaladt a kormánya alól az addigi állampárt, Németh Miklós szakértőinek nyilvánította a kabinetet, mert akkor (már akkor is) jobban hangzott a szakértelem, mint a politikum. Ami persze nem csoda, hiszen a pártpolitika roppant lejáratódott az egypártrendszer alatt, amely - mint minden monopólium - kitermeli és tartósítja a középszerűséget, sőt az annál rosszabb nívót. Abármely poszton egyaránt alkalmatlan elvtárs addigra kabaréfigurává vált, amin az évtized végén már az óvatos kispolgár is mert nevetni. Averseny nem mindig produkálja a remélt minőségi eredményeket, ám a versenytársak hiánya - amint az üzleti életben, a politikaiban is - garantáltan elkényelmesít. Németh Miklós 1989-es kormánya összetételét tekintve egyébként nívósabb volt a megelőző kabineteknél, bár eleve nehéz egybevetni az ereje teljében lévő pártállami struktúrát a későbbi állapotokkal. Apártállamban a párt felső szintjein születtek a politikai döntések, ott dőltek el a lényeges ügyek, míg a minisztériumokra és magukra a miniszterekre leginkább csak a végrehajtás jutott. Amozgékonyabb emberek a pártállami időkben ezért inkább a Pártközpontba igyekeztek bejutni, mintsem egy minisztérium állományába, mert az előző helyen nagyobb hatalomra tehettek szert.

A történelmi előzmények most megint visszaköszönnek: a szocialisták második és harmadik kormányzati ciklusa alatt mára sok téren visszafejlődtek a viszonyok a rendszerváltozás előtti időkig. Az első szocialista kormányciklus (Horn Gyula miniszterelnöksége) elég sajátos volt: az addigi állampárt utódszervezetét felépítő és a választók előtt elfogadhatóvá tevő szocialista garnitúra a számára szokatlan ellenzéki időszakot követően kerülni igyekezett a nyilvánvaló restaurációt, és mind itthon, mind külföldön új öndefiníciójuk szerint kívánt feltűnni. Önmeghatározásuk pedig a szakszerűség, a „mi tudjuk az országot működtetni" üzenetre épült. Saját bázisukat azzal hitegették 1990 után, hogy az élet nem azért olyan nehéz a rendszerváltozást követően, mert egy életképtelen rendszer dőlt össze, hanem mert az ellenzéki erők „pártoskodnak", mert „a múltba fordulnak", mert felkészületlenül kormányoznak.

Egyébként amikor, talán némileg nekik is váratlanul, 1994-ben ölükbe hullott a győzelem (amihez nem kellett sokat dolgozniuk, elég volt csöndben meghúzódni), hamar megmutatkozott, hogy éppen a szocialista-szabaddemokrata koalíciót érték felkészületlenül a kormányzati feladatok. Gazdaságpolitikájuk kezdetben a sodródásból állt, amíg aztán 1995 tavaszán rá nem kényszerültek Bokrosra és az ő tankönyvi gazdasági egyensúlycsinálására. Mondhatnánk: az már a múlt. Ám a nem-kormányzást követő kényszer-kormányzási történetnek egy újabb kiadását azonban ismét megtapasztalhattuk 2006-ban, amikor a megelőző két év „sodródása" (őszödi beszédében erőteljesebben fogalmazott az akkori miniszterelnök) egy újabb makrogazdasági megszorításhoz vezetett el, és többféle államigazgatási reformot is meghirdettek.

A megszorító kiigazítás következtében a magyar gazdaság már a világpiaci turbulenciák kitörése előtt lendületet vesztett, sőt lényegében stagnálásba zuhant, a kapkodva beterjesztett államreformokból szinte semmi nem lett. Pedig két évtizeddel a parlamenti demokráciára való visszatérést követően elvileg tényleg itt lenne az ideje a kiigazításnak és modernizálásnak. Arendszerváltozás folyamatában ugyanis roppant nehéz körülmények között jött létre és túl rövid ideig működhetett az az államvezetési rend, amelynek kereteit a kerekasztal-tárgyalások menetében alakították ki a felek. Amodellt Antall József a központi kormányzat felelősségi körében jórészt megvalósította: eszerint a miniszter és az egyik államtitkár, valamint közvetlen stábjuk számít politikusnak, ezzel szemben a minisztérium állománya, beleértve a felsőbb szintű vezetést egészen a helyettes államtitkárral bezárólag, a „civil service" kultúrája szerint működik, nem politizáló szakapparátusként. Továbbá az állami funkciók egy jelentős részét a kormányon kívülre kell telepíteni: a független helyi önkormányzatokra, a jegybankra, versenyhivatalra, a társadalombiztosítás önkormányzataira. Arövid antalli idők után azonban nemcsak elakadt a szakszerű közszolgálat kiépítése, hanem máig sokat romlott a helyzet.

A rendszerváltás során kigondolt struktúrát az első szocialista-szabaddemokrata kormány formailag megőrizte, bár a politikai vezetés és a szakapparátus közötti határvonalat rendszeresen átlépte. Az is hamar meglátszott, hogy a kormány a tőle független szervezetek önállóságát nem respektálja; ezt az MNB ügyében magam is megtapasztalhattam, de később még a kormányfő által kiválasztott új jegybanki vezető függetlensége sem volt Horn ínyére. Az államapparátusban végrehajtott rengeteg személycsere is sokkal inkább a korábbi időkre emlékeztetett („a reakciós elemeket el kell távolítani a dolgozó nép államából"), csak éppen a szóhasználat volt más.

Ami az Orbán-kormányt illeti, a miniszterelnök határozottan élt személyi mozgásterével (ami a mi rendszerünkben igen tág). Volt számos konfliktusa kormányon kívüli állami intézményekkel (így a jegybankkal és annak vezetőjével, a bankfelügyeleti vezetőkkel), de ezek megmaradtak a jogszerűség keretei között. Aminiszterelnök az MNB elnökét keményen kritizálta a bécsi leánybank gyorsan kifejlődő bajainak igen költséges elkezeléséért, de Surányi mégis kitölthette a jegybankelnöki hatéves terminust. Abankfelügyelettel is - joggal - elégedetlen volt a kormány, főként a Postabank csődje körüli hibázások miatt. Személyes és szervezeti változások követték az ügyet: létrehozták az összevont pénzügyi felügyeletet, Szász Károly erélyes irányítása alatt. Ami az államapparátus ügyeit illeti, az Orbán-kormány sem volt szégyenlős a személycserékkel (és nem annyira a régi káderektól eltávolítása, mint egy sor új káder behozatala bizonyult problematikusnak). Majd a kormány meghirdette a köztisztviselői életpálya-karriert és a felső vezetői kar állandósítását, az államapparátus stabilizálásának szempontjára hivatkozva.

A hivatásos szakapparátus kiépítését azonban a rákövetkező Medgyessy-kormány - az egészet káderátmentési kísérletnek nyilvánítva - azonnal leállította. Ehelyett a magánszektorból (multinacionális cégtől) hozott személyekkel fogott neki a szája íze szerinti személyzeti munkának.

Ennek kiteljesedése azonban már a poszt-Medgyessy időszakra esik. Gyurcsány és a csapatának több emblematikus személyisége a rendszerváltozás első évtizedét jellemzően a magánszektorban (no jó: az állami megrendelésektől és a kedvező hatósági döntésektől függő magyar magánszektorban) töltötte el, azt követően, hogy többjük ifjúkorában az állampárt ifjúsági mozgalmában tevékenykedett. Az üzleti háttérre hivatkozva a régi vágású szocialista apparátcsikok között nemcsak új erőnek hirdethették magukat, de belül bizonyára úgy is gondolták, hogy az újonnan elsajátított üzleti fogásokat jó lesz kipróbálni a begyepesedett magyar állami szektorban. Míg párttársaik első kormányzati ciklusa inkább a magyar feudál-szocialista hagyományhoz való visszacsúszást hozta 1994-től, a gyurcsányi időszakban valóban eszmei (ideológia) váltás is érződött: a személyes és pártérdekeket megtámogatta egy olyan modernizációs kormányzati filozófia, amely amerikai és nyugat-európai mintákra hivatkozhatott. Ezaz új köz-menedzsment (New Public Management - NPM) irányzata, amely nyugaton az 1980-as évektől indult gyors terjedésnek.

Az új jelzővel ez az irányzat a klasszikus közigazgatási kultúrától kívánja megkülönböztetni magát, amelynek szellemi előzménye Max Weber bürokráciaelmélete volt. Aklasszikus államigazgatásnak alapjait a jól áttekinthető függelmi renden nyugvó centralizált államszervezet, erős alkotmányos háttér, életpályaszerűen végzett köztisztviselői szolgálat, formalizált ügyintézés adja; az állami feladatokat közpénzből finanszírozzák, azaz a közpénz nem keveredik magántőkével, piaci forrásokkal.

A hagyományosnak tekinthető közigazgatási modellt leginkább a 20. századi német és francia gyakorlaton lehet elemezni; ezek ugyan egymástól is különböztek, de mindenképpen eltértek a brit, de főként az amerikai államszervezeti mintától. Aszámos különbség egyike az, hogy a nyugat-európai politikai kultúrákban ki tudott fejlődni a napi politikától és az üzleti lobbik nyomásától többé-kevésbé mentes, stabil közszolgálat, szemben az Egyesült Államok gyakorlatával: ott a kormányzati posztokon nagy a cserélődés a választások után, a nyertes politikai erő a politikai vagy anyagi támogatóit készséggel juttatja hivatalba.

Amikor az „új menedzsment" irányzatának képviselői az amerikai szakirodalomra és az ottani gyakorlatra hivatkozva kritizálják a tradicionális rendszer tényleges vagy vélelmezett gyengeségeit, gyakran olyan modellel vitatkoznak, ami tisztán sehol sem valósult meg, és különösen nem az amerikai gyakorlatban. Akik tehát hazánknak a többször meghirdetett államreform során az NPM eszmei alapján a nálunk kellően még ki sem fejlett „klassszikus" államigazgatás elvetését kezdeményezték, vagy olyan ország tapasztalataira hivatkoztak, amelyik - mint az USA - valójában vagy nem működtette azt, vagy - mint a nyugat-európaiak - velünk ellentétben régóta bejáratták a most meghaladni kívánt hagyományos rendszert, és annak alapjaira építik rá az újabb modellt.

De miért is kezdték modernizálni Európában a tradicionális kormányzati modellt? Az egyik ok a rendszer költségessége: az államháztartás a legtöbb helyen túlságosan nagyra nőtt, túl sok közpénzt osztanak el, és a nagy állam (big government) fenntartása és működtetése nyilvánvalóan nagyon költséges. Másfelől a bürokratikus (azaz: irodaszerű) rendszerek merevek és nem innovatívak. Az „új menedzsment" azt ígérte, hogy az állam terjeszkedését visszaszorítja az üzleti élet olyan hatékonyságnövelő eszközeinak alkalmazásával, mint amilyen az állami tevékenységek egy részének a kiszervezése(outsourcing); a magántőke bevonása, például a magán- és közszektor közötti partnerség (public-private-partnership - PPP) keretében; az állam által nyújtott szolgáltatások koncesszióba adása vagy állami tulajdon privatizálása.

Ez tehát az elmélet, legalábbis a 2007-2008-as pénzügyi krízis előtt. Már önmagában érdekes, hogy a magyar baloldal feletti irányítást átvevő üzleti csoport lett szóvivője az új államfelfogásnak, noha az elmélet eredete Thatcher és Reagan ideológiájához köthető, és kezdetben a közszolgálat új felfogása a politikai jobboldalhoz kapcsolódott. Igaz, szervezési irányzatként idővel függetlenedett a politikai oldalaktól, hiszen a mérsékelt baloldal (Nagy-Britanniában egy időben Blair, Németországban Schröder) ugyanúgy hirdette az állam karcsúsítását, mint a kormányzati aktivitástól eleve idegenkedő jobboldal. Ahatékonyabb állam programjával egyébként a ténylegesen szociáldemokrata kormányzatok nemcsak az üzleti körök előtt kívántak jó pontokat szerezni, de a saját bázison belül is: a profibb közszolgáltatás ígérete gyengíti az privatizáció iránti nyomást.

Ez a visszatekintés azonban olvasóinknak talán naivan jóindulatúnak tűnhet fel. Van ugyanis annál kézenfelvőbb magyarázat a 2002 utáni sajátos magyarországi államtalanításra, mint az, hogy a blairi mondatokat lelkesen ismételgető magyar ifjabb szocialisták a félig megértett mintákat követni kívánták arra nem alkalmas helyen. Elég azt regisztrálni, ami ténylegesen bekövetkezett; az eredményből mindenki fantáziája szerint következtethet visszafele a szándékokra.

Az „eredmény" pedig az, hogy 2002 és 2009 között nem csökkent az állam terjedelme hazánkban. Ellenkezőleg: míg az állami kiadások aránya a bruttó hazai terméken belül mondjuk a szomszédos Szlovákiában 2000 és 2006 között 50,5 százalékról 37,3 százalékra zsugorodott, addig nálunk 46,5 százalékról 51,8 százalékra nőtt. Utána sem lett sokkal kisebb a magyar állam, és csak uniós nyomás, illetve valutaalapi hitelezési szigor vetett gátat a kiadások növelésének (más nézőpontból: a közpénzek szórásának). Amagyar államapparátus működési hatékonyságáról átfogó - és ránk nézve előnytelen - képet ad például a Világbank nemzetközi összehasonlító elemzése (Doing business...), amely szerint a magyar üzleti életet befolyásoló főbb tényezők közül minden, ami az állammal kapcsolatos (adózás, engedélyezés költsége és sebessége, hatóságok kiszámíthatósága, tulajdonjog érvényesítése), hazánkat, messze az európai normáktól a világrangsor második felébe helyezi. Ráadásul az utóbbi években az addig sem rózsás helyezésünk határozottan romlott, míg a környékünk (Románia, Bulgária, Lengyelország) relatíve sokat javult.

Az államigazgatásba bevitt új személyzeti (bocsánat: HR) technikák révén a magyar államigazgatás hatékonysága nem nőtt, hanem autentikus összehasonlító felmérések szerint jelentősen romlott. Amagántőke magyarországi bevonása és az állam-üzlet együttműködési konstrukciói alapján a közösségi beruházások nem olcsóbbak lettek, hanem meghökkentően megdrágultak. ATransparency International nemzetközi elemzése szerint a magyar korrupciós helyezés szintén romlott az utóbbi években.

Ha tehát semmit nem tudnánk a magyar belső történésekről, semmit sem észleltünk volna a kormány működéséről, akkor is azonnal nyilvánvaló lenne, hogy nagyon rossz irányba ment a magyar államban. Ami történt, arra adható egy drasztikus és egyszerű leírás: a tudatosan meggyengített államigazgatás és a megnövelt terjedelmű államháztartás egy befolyásos élősködő kör magánérdekeit szolgálja, az úgynevezett kormányzati reformok valahogy mindig leplezett vagy leplezetlen kasszafosztogatásba torkollnak. Hogy azután valóban így volt-e, vagy csupán ismét sikertelenül kezdtek nálunk olyat másolni, ami máshol és más körülmények között is csupán vitathatóan működik, nehéz megmondani. Az utca embere érezhetően a tudatos kifosztást tartja hihetőnek; mélypontra zuhant az egész magyar politikai vezetőréteg iránti bizalom szintje.

Időközben beütött a világméretű pénzügyi zavar, amely nem vezethető vissza egyetlen kiváltó okra, de a sokféle tényező között bizonyosan az első helyeken áll az állami felügyeletek gyengesége, hibázása. Az a tény, hogy mind a konzervatív, mind a szociáldemokrata kormányzatok közül többen rákényszerültek bankok, biztosítók államosítására, és mindenhol feladat lett a reguláló és ellenőrző hatóságok megerősítése, egyben azt is jelzi, hogy a korábbi államtalanító divatirányzat most hirtelen teret vesztett. Aszakirodalomban megszaporodott a neo-wéberi közigazgatás szükségességéről szóló közlemények száma; Weber újragondolásáról, a klasszikus államigazgatási irányzat módosított, modernizált változatáról van szó.

Nekünk is valami ilyesmire lenne szükségünk egy új kormányzat alatt: kellően szabályzott közigazgatási viszonyok kialakítása, anélkül persze, hogy a nagyra nőtt állam tovább dagadjon, sőt bizonyosan a mainál kisebb és hatékonyabb állam kell. Keményebb ellenőrzés és tisztább határvonal a közpénz és a magántőke között, nem pedig a kettő átláthatatlan mixelése. Magyarán: éppen az ellenkezője annak, mint ami itt az elmúlt hét-nyolc év alatt kialakult.

A feladat igen nehéznek látszik, mivel az államappátus e fenti előzmények következményeként, szakmai és morális viszonyait tekintve egyaránt rossz állapotban van, a teendők némileg emlékeztetnek a rendszerváltozás kezdeti, hősi időszakára. Vissza kell állítani a politikum és a köztisztviselői kar közötti határvonalat, újra kell szervezni az államtitkári kart (a most kimenő kormány szemfényvesztő módon szakállamtitkár néven hozta be a politikai kinevezettjeit, megcsúfolva a „szak" szót). Mindehhez azonban felkészült és a közügyekért elkötelezett tisztviselők szükségesek. Olyan vezetők a jegybank, a bankfelügyelet, a különféle reguláló hatóságok, a nagy állami vállalatok és közszolgáltatók (MVM, Posta, Máv, BKV) élén, akik ismerik és magukénak vallják a közszolgálat értékrendjét. Azaz a magyar társadalmat nem részvénytársaságként fogják fel, amelynek élére őket valahogy - jó fizetéssel és vonzó részvényopciókkal együtt - odaállították, hanem a közjóra törekszenek az állam hűséges tisztviselőjeként.

Az újraszervezés azonban nem jelent visszatérést egy korábbi állapothoz, hiszen most sok tekintetben mások a körülmények. Ezmár valóban nem a 20. század eleje, mert egyéb eltéréseket nem említve nyilvánvaló, hogy immár nem lehet szuverén módon dönteni egy sor állami feladatról: azok egy része az integrációs egyeztetés vagy nemzetközi megállapodásból fakadó kötelezettség tárgyai-e. Amagánszektor ma sokkal erősebb (még akkor is igaz ez, ha tudjuk: a félrecsúszott kormánypolitikák és a külső gazdasági erők együttes hatására a magyar magángazdaság meglehetősen nagy része nem kapcsolódik szervesen a magyar társadalomhoz, abban szigetet alkot).

A kormányzásnak mindig van valamilyen értékalapja és általános felfogásbeli irányzata: a mai európai viszonyok mindkét vonatkozásban átmenetiséget tükröznek. Akrízis még nem ért véget, a tanulságok kimondásával is várni kell egy kicsit. Nemcsak a magánpiaci mechanizmusok mondtak csődöt, amint a piac kritikusai siettek kimondani, hanem egy sor állami szabályozásról is kiderült annak gyengesége vagy szerkezeti defektje. Aválság utáni piacgazdaságot másként fogják szabályozni a meghatározó államokban. Nagyon másként kell szabályozni minálunk is. Eza feladat nyilvánvalóan az új kormányra vár. Erős reményünk az, hogy az új kormányzati ciklusban az állami tulajdon és hatósági szabályozó intézmények élére sikerül megtalálni az olyan közszolgákat, akik nélkül a neo-wéberiánus vagy bármilyen értelmes kormányzati rendszer működésképtelen maradna.