Felhasználónév: Jelszó: Elfelejtette a jelszavát?Regisztráció
Danube Institute
Magyar Fejlesztési Bank Zrt.
NKA
OTP Bank
Prima Prissima díj 2003
EEM
Príma-díj
Magyarország Barátai Alapítvány
Polgári Magyarországért Alapítvány
Batthány Alapítvány
NMI
Hungarian Review

Önrendelkezés és önkormányzat Nyugat-Európában

 
ÖNRENDELKEZÉS ÉS ÖNKORMÁNYZAT NYUGAT-EURÓPÁBAN
 
 
A TOTALITÁRIUS BERENDEZKEDÉS nem ismeri el az önrendelkezés és az önkormányzat intézményeit: sőt kettős biztosítékot alkalmaz, hogy lehetetlenné tegye az egyéni és kollektív szabadságjogok jelentkezését. E rendszerben egyrészt az állam mindennel foglalkozik, s másrészt mindennel az állam foglalkozik.
Az állam mindennel foglalkozik: azaz semmi sem tekinthető magánügynek. Még az egyén lelki életét, gondolatait, s örömét-bánatát is a totalitárius pártállam ideológusai akarják irányítani.
Mindennel az állam foglalkozik: azaz semmiféle közügyet sem hagy az érdekelt közösségekre. Az önrendelkezés, az önkormányzat ismeretlen fogalom: mindent a központ irányít, dönt és intéz. A helyi adminisztráció a központ kihelyezett részlege csupán: nem a helyi, hanem az állami akaratot — és önkényt — érvényesíti minden vonatkozásban. A helyi adminisztráció tehát nem a helyi közösség szolgálatában áll, hanem a központ számára biztosítja a helyi lakosság kiszolgáltatottságát.
A nyugati típusú demokrácia mai modellje a fentiekkel szöges ellentétben áll. Az állam nem foglalkozik mindennel, s a közügyek mindegyikével sem az állam foglalkozik.
Az állam illetékessége megáll a magánélet, a szabadságjogok s az elismert közösségek önrendelkezésének határán. E határokat alkotmányos, törvényes korlátok, valamint a bírói gyakorlat és orvoslás lehetőségei garantálják. így nemcsak az egyéni lét megnyilvánulásai nem tartoznak a központi államhatalomra, de a közügyeknek sem mindegyike: a területi egységek, a helyi lakosság specifikus érdekeit az érdekeltek maguk irányítják a decentralizált intézmények működtetése révén.
Ez a megoldás különben nemcsak a demokrácia, a szabadságjogok szempontjából figyelemreméltó. Az ügyintézés kihelyezése a hatékonyság szempontjából is előnyös, hiszen lerövidíti a bürokratikus kerülőket, s a konkrét problémák ismerőire, a helyi élet felelőseire bízza az előzetesen meghatározott „helyi ügyek” megoldását.
Természetesen a nyugati típusú — a szolgálati, a közakaratból és a köz érdekében működő — államforma sem mentes a problémáktól: itt is felmerül egy sor nehézség — amelyeket különben a demokrácia jóvoltából könnyebb tudatosítani és orvosolni, mint a némaságot parancsoló totalitárius rendszerek esetében. Többek között az állam és a decentralizált közösségek viszonyában nem mindig könnyű összeegyeztetni az általános nemzeti érdeket a különböző helyi közösségek specifikus érdekeivel. A több évtizedes intézményes gyakorlat után sem mindig könnyű egyértelműen eldönteni, mi tartozik az államra, s mi tartozik a helyi lakosságra, valamint azt sem, hogy melyek azok a procedúrák, amelyek révén e két nézőpontot a lehető legoptimálisabb módon lehet egyeztetni.
Az itt következő tanulmány a központi államhatalom és a helyi önkormányzatok Nyugaton kialakult rendszerét és problematikáját hivatott felvázolni — terjedelméből kifolyólag természetesen csak sematikusan.
 
I. CENTRALIZÁCIÓ ÉS DECENTRALIZÁCIÓ — AZ ÁLLAMFORMÁK ÉS A DEMOKRÁCIA SZEMSZÖGÉBŐL
 
1. Első lépésként tegyük zárójelbe a demokrácia követelményeit, s csak az alkotmányjogászok által megkülönböztetett államformák logikájára összpontosítsunk.
E szemszögből az egységes állam, a föderáció és a konföderáció három fogalmával találkozunk.
Az egységes állam az intézményrendszer centralizációján alapul: a politikai élet egyetlen döntési központ irányítása alatt áll s az ország egész területén ez az akarat érvényesül. Az egységes államra tehát az uniformitás jellemző: mindenütt azonos szabályok, ugyanazok a normák érvényesülnek.
A CENTRALIZÁLT ÁLLAM legkövetkezetesebb formája szerint a helyi szervek mindegyikét a központ irányítja: a helyi adminisztráció egyetlen célja a központ informálása, valamint a központi akarat helybeni érvényesítése. A modern történelemben az egységes állam klasszikus prototípusa a NAPÓLEON által felépített francia centralizáció, amelynek keretében még a települések polgármestereit is a központi hatalom nevezte ki, míg a központi akaratot a francia forradalom idején (mesterségesen) kialakított megyék élén álló prefektusok érvényesítették az ország egész területén.
A totalitárius államok ezt a centralizációs hagyományt „tökéletesítették” a 20. században az egypártrendszer keretei között. Ez így alakult még a „szocialista tábor” azon országában is, ahol névlegesen föderális alapon állt az alkotmányos államforma, hiszen a párt mindenütt a társadalmi „dialógus” legelemibb fokát is kizáró centralizmus alapján szerveződött.
A második államforma, azaz a föderáció esetében kettős államisággal állunk szemben, hiszen a föderáció maga a szövetkező államok államát jelenti. Míg az egységes állam az állampolgárok akaratára — vagy az azt kisajátító pártokra ill. ideológiákra — apellál, addig a föderációt a szövetkező államok akarata teremti meg. Az egyesülésből eredő előnyök érdekében ezek az államok lemondanak az állami szuverenitás teljességéről, így többek között a nemzetközi életben való önálló szereplés lehetőségéről. Ha belső berendezkedésében a szövetségi állam plurális képződményt alkot, a külvilág felé, azaz a nemzetközi életben általában egységes tényezőként, egyéni szereplőként lép fel.
Tehát a föderáció kétszintű képződmény. Az első — vagy alsó — szinten a tagállamok helyezkednek el, melyek továbbra is szabadon rendelkeznek mindazokkal a kompetenciákkal, melyeket a szövetségi szerződés nem bízott rá a szövetségi államra, így a különböző tagállamok helyi életét, belső berendezkedését, oktatási rendszerét, kulturális intézményeit stb. a helyi hatóságok határozzák meg és irányítják. A szövetségi állam csak a rábízott „közös” ügyeket intézi — melyek különben a modem világ és az állami beavatkozás jóvoltából manapság a társadalmi élet legfontosabb területeit érintik.
A kompetenciák felosztását különben a szövetségi alkotmány határozza meg, míg az egyes tagországok berendezkedését minden egyes területi egység külön alkotmánya szabályozza. A kompetenciák felosztása így esetenként változik: az Egyesült Államokban pl. a magánjogi intézmények és a büntető rendszer államonként változik. A külügy, a hadügy, a pénzrendszer, valamint a tagállamok egészére vonatkozó alapintézkedések (gazdaságpolitika, szociálpolitika stb...) azonban általában mindenütt a szövetségi állam hatáskörébe tartoznak.
A harmadik államforma — ha ugyan itt lehet még „államformáról” beszélni — a konföderáció, amely államok közötti nemzetközi szerződés képében jelentkezik. Ennek keretében a szövetkező és egyenjogú államok elhatározzák, hogy bizonyos előre meghatározott tárgykörökben kooperálni fognak egymással, de ugyanakkor megőrzik teljes szuverenitásukat is. Ez az együttműködés annyiban szorosabb az egyszerű nemzetközi szerződésnél, hogy a közös célok érdekében bizonyos közös intézményeket is létrehoznak, amelyekben minden egyes tagország képviselteti magát, jobbára vétójoggal (ami szükségessé teszi az unanimitás elvét). Mivel a tagállamok a független államiság minden ismérvét megőrzik, a konföderáció léte nem befolyásolja belső berendezkedésüket.
A valóságban a konföderáció — a teljes egyetértés elve miatt — aránylag törékeny intézmény. így a történelmi események hatására a konföderáció vagy a szövetségi állam irányába fejlődik, vagy pedig megbénul és feloszlik. Föderáció akkor lesz a konföderációból, ha az egységes cselekvés érdekében a tagállamok lemondanak a teljes értékű szuverenitás, azaz a vétójog gyakorlásáról. Ez történt a svájci ill, a német konföderáció esetében 1848-ban, ill. 1871-ben, az utóbbi esetben Poroszország centralizáló és imperialista törekvéseinek eredményeként. Korunkban az Európai Közösség képez egy ilyen, a föderáció felé tendáló konföderációt. Bár a közösség intézményei nem rendelkeznek még semmiféle egységes nemzetközi szuverenitással, a tagországok már sok esetben lemondtak a vétójog gyakorlásáról, és egyre nagyobb számú „közös” ügyet bíznak rá a brüsszeli intézményekre.
 
2. Ha e három intézménytípust összevetjük a demokrácia követelményeivel, első látásra a szövetségi, illetve konföderális megoldás „demokratikusabbnak” tűnik, mint a centrális államforma, hiszen az előbbiek a komponens egységek önkormányzását tiszteletben tartják, míg a második megoldás nem ismer el semmiféle területi autonómiát.
A valóságban a probléma sokkal bonyolultabb.
Egyrészt ami a föderációs megoldásokat illeti, az itt elismert autonómia a tagállamok autonómiája, s önmagában ez a tény még nem biztosítja az állampolgárok számára a demokratikus szabadságjogokat. így a német konföderáció esetében a területi egységek uralkodói között létrejött szövetség éppen a szabadság és demokrácia 1848-as gondolatának térhódítását keresztezte, s Németországban súlyosan hátráltatta a liberális demokrácia megvalósulásának ügyét.
Másrészt, a francia jakobinus centralizáció, amely a polgár és az állam között nem ismer el semmiféle közbeeső hatalmi képződményt, ugyanakkor az egyén számára védelmet jelent a helyi struktúrák, a lokális-patriarkális képződmények uralmi túltengéseivel vagy — könnyen elképzelhető — önkényével szemben.
A valóságban tehát mindkét megoldás természetesen kapcsolódik a demokrácia egy specifikus követelményéhez. A szövetségi államforma a területi autonómiák, a kollektív szabadságjogok, a különböző helyi hagyományoknak megfelelő érdekvédelem szempontjából nevezhető demokratikusnak, míg a centralizált államtípus a citoyen-i egyenlőség és egyenjogúság, az egyéni szabadság szempontjait helyezi előtérbe (természetesen csak akkor, ha a jakobinus államforma nem a totalitarizmus, hanem a demokrácia elvei szerint szerveződik).
A nyugati demokráciák fejlődése e szempontból a következő sémát követte.
Egyrészt a konkrét megoldások a történelem során alakultak ki, a különböző országok adottságainak megfelelően. így Franciaországban csak a királyi hatalom évszázados és következetes centralizációs törekvése tudta megteremteni a ma oly egységesnek tűnő országot — mely a valóságban nagyon is különböző területek, lakosságok és kultúrák sokaságából áll. Viszont az évszázadokon keresztül szétdarabolt Németország esetében az egységet csak a szövetségi megoldás keretében sikerült tartósan megvalósítani, míg a jakobinus típusú centralizáció kísérlete a hitleri totalitarizmus őrületébe torkollt.
Másrészt viszont az egyes nyugat-európai országokban kialakult intézményrendszer finomítható a demokrácia azon kellékeivel, melyek nem következnek természetes módon az illető államforma strukturális felépítményéből. így a háború utáni szövetségi Németország megvalósította a liberális jogállamnak a polgári egyenlőségre, az egyéni jogok védelmére vonatkozó követelményeit, A centralizált francia intézmények pedig egyre szélesebb körben vezették be a decentralizáció intézményeit, s növekvő autonómiát biztosítanak a különböző területi egységek számára.
A demokrácia tehát végső soron megköveteli, hogy az államok intézményes berendezkedése garantálja úgy az egyéni, mint a kollektív szabadságjogokat. Ez utóbbiak közé tartozik a területi egységek joga az önkormányzásra, amelyet a szövetségi államforma, ill. az egységes állam decentralizációja biztosít. Mivel a szövetségi megoldás esetében az önkormányzás természetes követelmény, a továbbiakban a centralizált állam és a decentralizáció kapcsolatát-problematikáját fogom közelebbről megvizsgálni.
 
II. AZ ÖNKORMÁNYZÁS PROBLEMATIKÁJA NYUGAT-EURÓPA EGYSÉGES ÁLLAMAIBAN
 
AZ EGYSÉGES ÁLLAM KERETÉBEN az önkormányzatok státuszát két tényező határozza meg.
Egyrészt, lényegéből eredően a decentralizáció megköveteli, hogy a helyi érdekek érvényesítését a terület lakossága által megválasztott autonóm testületek lássák el. Másrészt viszont a decentralizáció mértéke esetenként változik és attól függ, hogy miként határozzák meg a területi egységek hatáskörét, és hogy melyek azok az ügyfajták, amelyeket „helyi ügynek” tekintenek. így az elképzelhető megoldások a szigorú hatásköri korlátok közé zárt, központi állami felügyelet alatt álló önkormányzattól (francia modell) a területi egységek számára biztosított széleskörű autonómiáig (olasz és spanyol modell) terjednek.
1. A francia modell esetében tehát az önkormányzás bizonyos határokon túl nem megy, s ráadásul a decentralizált intézmények az ország egész területén egységes állami szabályozás keretei között működnek.
A francia decentralizáció háromszintű: település, megye és tartomány. A három szint között, a hatáskörök teljes elszigeteltsége révén, semmiféle alá- ill. fölérendeltségi viszony sincs.
A decentralizált szervek lakosság által történő választása Franciaországban különben csak fokozatosan valósult meg. A polgármestereket 1884-ig a központi hatalom nevezte ki, a megyei tanács döntéseinek előkészítése és végrehajtása 1982-ig a megyei prefektus (köztársasági megbízott) feladatkörébe tartozott, s a tartományi tanácsot csak 1982 óta választja maga a lakosság.
Ráadásul Franciaországban az erős és egységes állammal szemben gyenge és megosztott önkormányzatok állnak. Egyrészt a települési önkormányzatok száma igen nagy (36.000), ami azt jelenti, hogy a modern nagyvárosok külvárosai, valamint a legkisebb települések is mind külön municípiumokkal rendelkeznek, s az államra mint döntőbíróra vagy gyámra van szükségük. Ráadásul a tartományi szint, amely a központi államhatalom veszélyes konkurrense lehetne, csak igen szűkén meghatározott kompetenciákkal rendelkezik s a tartományi választások rendszere is olyan (proporcionális), hogy politikailag nagyon megosztottá teszi a regionális tanács összetételét, azaz gátolja egy erős tartományi többség és végrehajtó hatalom megjelenését.
Ami a különböző önkormányzatok hatáskörét illeti, ezeket nem az alkotmány, hanem egyszerű törvény határozza meg — ami azt jelenti, hogy a törvényhozó ezeket bármikor szabadon megváltoztathatja.
Az önkormányzatok nem rendelkeznek tehát alkotmányos garanciával hatáskörüket és feladataikat — azaz kompetenciájukat — illetően. A francia alkotmány csak létüket és az önkormányzás szabadságának elvét foglalja magában.
Ráadásul az önkormányzatok működését a decentralizációs törvények szigorú jogi keretek közé zárják, az egész országra nézve kötelezően. A területi egységek tehát csak a törvények adta lehetőségek között adminisztrálhatják magukat szabadon: a helyi hatóságok összetételét, működési szabályait és struktúráját pl. semmiképpen sem befolyásolhatja a helyi önkormányzatok akarata.
Erre példaként felhozható, hogy egyes francia települések városi tanácsa elhatározta, hogy annak ellenére, hogy a nem francia állampolgárságú állandó lakosság nem vehet részt a helyi választásokon, mégis kialakít a városi tanács mellett egy, a külföldieket képviselő és a külföldiek által megválasztott tanácsot, amely bizonyos kérdésekben részt venne a települési hatóságok munkájában. Mivel a francia törvények ezt a struktúrát nem ismerik el, a közigazgatási bíróságok szisztematikusan eltörölték az erre vonatkozó helyhatósági határozatokat.
Ugyancsak központi állami szabályozás alá tartozik az önkormányzatok alkalmazottaira, pénzügyeire, a megválasztott képviselők státusára, díjazására, a települések jogaira, kötelezettségeire, a városrendezésre stb. vonatkozó előírások kialakítása.
Pl. törvény szabja meg, hogy egy 30.000 lakosú város hány egyetemi végzettségű alkalmazottat vehet állományba, s hogy ezek karrierje és díjazása milyen lehet. Az önkormányzat szabad döntése itt abban merül ki, hogy alkalmazhat kevesebb ilyen kádert (de ezeknek az előírtnál több vagy kevesebb fizetést már nem adhat).
A francia decentralizáció tehát a nemzeti hatáskörű állami szervek — a parlament és a kormány — által „helyinek” nyilvánított ügyek intézését bízza az adott területek megválasztott hatóságaira.
E keretek között azonban az 1982-es decentralizációs törvény fontos lépést tett a helyi autonómiák növelése érdekében. 1982-ig ugyanis a települések döntései prefektusi ellenőrzés (tutelle) alatt álltak, s csak az állam képviselőjének kinyilvánított vagy hallgatólagos beleegyezésével léphettek életbe. A '82-es reform óta ezek a döntések azonnali hatállyal rendelkeznek, s a prefektusnak a közigazgatási bírósághoz kell fordulnia, ha úgy véli, hogy egy helyi döntés sérti egy törvény vagy egy rendelet előírásait. Másfelől az 1982-es reform annyiban is növelte a decentralizáció mértékét, hogy több fontos tárgykört helyi hatáskörbe utalt. így például az urbanisztika (a városrendezési terv kialakítása, az építési engedélyek kiadása) ma már nem tartozik az építésügyi minisztérium megyei igazgatóságainak hatáskörébe.
Egyes esetekben különben bizonyos kompetenciák teljesen megoszlanak a különböző hatóságok között. Pl. az oktatásügy esetében az oktatás maga (tantervek, az oktató és igazgató személyzet kinevezése és fizetése) állami kompetencia. De az általános iskolák épületeinek építése ill. fenntartása, valamint a nem oktató személyzet finanszírozása a városok, a kollégiumokkal és a gimnáziumokkal járó hasonló feladatok ellátása a megyék, ill. a tartományok feladata.
VÉGEREDMÉNYBEN A FRANCIA DECENTRALIZÁCIÓ egy központosított koncepció alapján szerveződik, hiszen a helyi autonómiák az ország egész területén egyazon rendszer függvényeként működnek (míg Németországban a települések önkormányzati státusa szövetségi tartományonként változik). Ráadásul a helyi autonómiák szabadságának mértékét, a területi intézmények mozgásterét az alkotmány előírásai nem garantálják (a francia alkotmány inkább az állami irányítás egységét, a decentralizált testületek státuszának azonosságát garantálja): mindez a mindenkori törvényhozó akaratának függvénye és a parlamenti többség alakulása szerint bővülhet-csökkenhet. Mindennek ellenére az 1982-es reform által kialakult helyzet nagy mértékben növelte a francia önkormányzatok autonómiáját, a törvény szabta keretek azonossága nem akadályozza a számukra nagyon is különböző tartalmú döntések meghozatalát.
Noha a francia decentralizáció kipróbáltan és különösebb zökkenők nélkül működik, természetesen mindkét oldalról érik kritikák. így a '82-es törvény ellenzői a helyi hatóságok felkészületlenségét, a decentralizációval járó többletkiadásokat, a helyi adminisztrációk nagyobb fokú pártosságát és a lobbykkal szembeni befolyásolhatóságát hangoztatják. A másik oldalon pedig a francia decentralizáció szűkkeblűségét, az állam túlsúlyának fennmaradását, s ezzel kapcsolatban a francia régiók gyengeségét emlegetik, többek között azzal az érvvel, hogy a régiók együttműködésére apelláló Európában a túlságosan is gyenge francia tartományok nem lesznek képesek megállni a helyüket.
 
2. Az egséges állam keretében működő decentralizáció másik véglete, a decentralizáció maximális változata az olasz és a spanyol típusú autonóm önkormányzat, a „regionális állam” képlete.
Ezek az államok lényegében alig különböznek a föderális megoldástól. De az egységes állam fönnmaradása a történelmi hagyomány következményeként szükségesnek tűnt.
A bonyolultabb spanyol megoldást érdemes közelebbről is megvizsgálni. 1975-ben Franco halálával természetesen megkérdőjeleződött az 1938 óta központosított formák között működő diktatúra létjogosultsága. Annál is inkább, mivel az Ibériai-félszigetet egyesítő spanyol állam a hagyományok szerint sem törekedett szisztematikusan a középkorból eredő királyságok, provinciák és fejedelemségek specifikumainak felszámolására.
A 18. század végén Spanyolország kilenc régi királyság (Andalúzia, Aragónia, Navarra, Córdoba, Galícia, Granada, Jaén, Murcia, Valencia), tizenhat kasztíliai és két baszk tartomány, valamint két szigetcsoport (a Kanári és a Baleárok) egyesüléséből állt. Annak ellenében, hogy ezek az alkotórészek elismerték a spanyol uralkodó szuverenitását, a spanyol állam elfogadta a különböző területetek sajátos arculatának fennmaradását, a történelmi tradíciók, jogi és intézményes rendjük, s sok esetben nyelvük és kultúrájuk megőrzését. A spanyol uralkodók centralista törekvései sohasem vezettek tehát egy francia típusú teljes egyesítéshez, Spanyolország megőrizte alkotóelemeinek és ezek politikai-jogi státuszának nagyfokú különbözőségét. Ebben természetesen döntő szerepet játszott az a körülmény, hogy az ibériai-félsziget egységes földrajzi valóság, így a decentralizáció nem fenyegetett azzal, hogy az egész ország egymástól független részekre szakad esetleg.
A nacionalista és regionalista törekvések tehát az egységes állam helyébe föderalista megoldást javasoltak.
Ezt viszont az ország egységéért magát felelősnek érző és a francói tradícióhoz még erősen ragaszkodó hadsereg semmiképpen sem fogadta volna el.
A Spanyolországban kialakított regionalista állam végeredményben a békés átmenet érdekében kötött kompromisszum eredménye, amely megpróbálja összeegyeztetni az egységes állam formuláját a különböző nemzetiségek és régiók számára elismert széleskörű autonómiával.
Az 1978-as spanyol alkotmány tehát két pilléren nyugszik. Egyrészt magáévá teszi az egységes állam modelljét, mely több alapvető elv képében jelentkezik. A szuverenitás letéteményese a „spanyol nép”, amely az állampolgárok összességéből, s nem a különböző nyelvi vagy kulturális csoportok, etnikumok aggregátumából áll. E csoportok önrendelkezési jogát tehát az alkotmány nem ismeri el, s ebből következően Spanyolország egysége nem egy szövetségi paktum eredménye, s a régiók önállóságra törekvő szecessziója sem képzelhető el. Az alkotmány tehát leszögezi a spanyol nemzet föloldhatatlan egységét, és Spanyolországot a spanyolok közös hazájának nyilvánítja ki. Ennek az egységnek élő szimbóluma az uralkodó, aki „államfő és az Állam permanenciájának és egységének szimbóluma” (56. cikkely). A parlament két háza az egész népet képviseli, s a Kormány nem foglal magában semmiféle regionális képviseletet.
MÁSRÉSZT VISZONT a spanyol alkotmány elfogad egy nagyon széleskörű területi autonómiát. A 2. cikkely szerint „Az alkotmány elismeri a nemzetiségek és a régiók autonómiához való jogát.” Ez a megfogalmazás — amely nemzetiségekre és régiókra hivatkozik — az országban lévő szituációk különbözőségére utal, mivel nemzetiséget elsősorban a baszkok és a katalánok képeznek, míg a többi országrész főként mint területi egység jön számításba a decentralizáció szempontjából. Ugyanakkor az autonómiához való jog általános elismerése a specifikusan nemzeti jellegű követeléseket a szélesen értelmezett önkormányzat általános elismerése révén valamennyire semlegesíti.
A spanyol alkotmány szimultán módon használja a „tartomány”, a „nemzetiség” és „Spanyolország népei” kifejezéseket, amelyek a valóságban nem azonos természetűek.
Az alkotmány tehát elismeri az érdekelt „történelmi” közösségek „sajátos kulturális, nyelvi és gazdasági arculatát”. Az autonómia olyannyira széles értelmű, hogy minden egyes közösség maga határozhatja meg státuszának körvonalait, természetesen az alkotmány adta keretek között. így minden közösség szabadon dönt nyelvéről, zászlajáról, intézményrendszeréről és kompetenciájának terjedelméről.
Ami az autonóm közösségek intézményeit illeti, az alkotmány 152. paragrafusa csak azt köti ki, hogy a közösség törvényhozó testületét általános és titkos szavazással kell magválasztani, s hogy a végrehajtó szerv egy elnök által irányított tanács legyen. Az elnököt a törvényhozó testület választja, és a király nevezi ki. Az autonóm közösség felsőfokú kúriát is felállíthat, amely a területén működő bíróságok felettes szervét képezi.
Ami az autonómiák kompetenciáit illeti, az alkotmány egy korlátolt (148. §) és egy maximális változatot (149. §) tesz lehetővé. Az első változat taxatíve felsorol 22 területet, amelyek között megtalálható az önkormányzati intézmények megszervezése, az autonómia területén lévő helyi települések feletti felügyelet, a területrendezés, az urbanisztika, a helyi érdekű utak és vasutak, a mezőgazdaság és állattenyésztés, valamint az egész gazdaságpolitika (ez utóbbi azért „a spanyol nemzeti gazdasági rendszer keretében”), a múzeumok, a könyvtárak, az emlékművek, a kulturális élet és a tudományos kutatás támogatása, valamint, ha ennek helye van, az autonóm terület nyelvének oktatása stb... A második változat — a maximális autonómia — esetében az alkotmány nem ad semmiféle taxatív felsorolást, hanem általában az autonómiákra bízza mindazokat a kompetenciákat, „melyeket az alkotmány nem utalt kifejezetten az állam hatáskörébe.”
Az alkotmányszöveg folytatása a következő: „Azok a kompetenciák, amelyeket az autonóm közösségek alapokmánya nem utal a közösség hatáskörébe, továbbra is az állam hatáskörébe tartoznak. Konfliktus esetében az állami normák prevalenciával rendelkeznek, s minden esetben kiegészítő szerepet játszanak az autonóm közösségek jogi normáinak alkalmazása során.”
Az autonóm státusz elismertetése, ill. a kompetenciák kibővítése a spanyol parlament és kormány előtt folytatott procedúra keretében történik.
Az állam természetesen továbbra is felelős marad a spanyol nemzeti egység megőrzésével kapcsolatos kérdésekben: az autonómiák nem hozhatnak semmiféle diszkriminatív intézkedést a spanyol állampolgárok között, és a személyek és a javak szabad mozgását, valamint a letelepülés szabadságát semmiképpen sem akadályozhatják. Bizonyos kompenzációs procedúrák segítségével a különböző területek közötti anyagi szolidaritás megvalósítása is a központi állam feladata. Természetesen az autonómiák működése során és az állammal való viszony meghatározásában nagy szerepet játszik az alkotmánybíróság.
A SPANYOL AUTONOMIKUS ÁLLAM — amely 17 egymástól különböző hatáskörű területi parlament és kormányzat alakulásához vezetett — nem működik zökkenőmentesen. Egyrészt a kompetenciák nagyfokú decentralizációja és a decentralizáció mértékének sokfélesége miatt az érvényes jogi normák nagyon bonyolult, sokszor önellentmondásos vagy áttekinthetetlen rendszert alkotnak. Másrészt míg az egységes spanyol állam hívei úgy érzik, hogy a rendszer túl messzire ment el a decentralizáció terén, addig a katalán — és főleg a baszk — nacionalisták számára, akik a nemzeti függetlenség kategóriáiban gondolkoznak, az autonómia túl szűkös és elfogadhatatlan megoldás marad. így a spanyol decentralizáció nem állította meg a politikai erőszakot s az erőszakos merényleteknek évről évre több halálos áldozata van.
 
III. A NEMZETI PROBLÉMA ÉS AZ ÖNKORMÁNYZAT
 
A spanyol autonómiát el nem fogadó baszk függetlenségi mozgalom különben a decentralizáció és a nemzeti kérdés általános problematikáját érinti, ami ma világszerte a figyelem középpontjába került.
ÚGY TŰNIK FÖL, hogy a nem azonos etnikumú, kultúrájú, vallású vagy nyelvű népcsoportok együttélése napjainkban nagy mértékben ellehetetlenült. így van ez még a föderális államforma s a nyugati típusú demokráciák esetében is. Félő tehát, hogy a decentralizáció, ill. az önrendelkezés különböző típusa — amelyek megfelelnek az azonos nemzetiségű lakosságok helyi autonómiáira irányuló törekvéseinek — a többnemzetiségű államok esetében nem képesek garantálni az érdekelteknek megfelelő megoldást.
Mindenesetre az egész világot érintő jelenséggel állunk szemben. A jelenség egyrészt érinti a föderális államokat. Nem kétséges, hogy a volt szocialista föderációk mindenütt a bomlás előrehaladott stádiumába kerültek, s a folyamatok csak kivételes esetben tudnak békés körülmények között maradni. De — Svájc kivételével — Nyugaton is bajban vannak mindazok a föderációk, amelyekben több nemzetiség él együtt. Kritikus állapotba került pl. a kanadai intézményrendszer, ahol a tartományok nem szavazták meg az alkotmányreformot — ami a francia ajkú Quebec kiválásához vezethet. Az Egyesült Államok esetében a föderáció azért nem veszélyeztetett, mert az ottani közösségek elkülönülése — feketék, dél-amerikaiak, ázsiaiak — (vagy a széteső társadalom identitáscsoportjai — a nők, a homoszexuálisok, a vallási csoportok stb. —) nem képeznek területi közösségeket (bár a városok gettósodása és az ebből eredő kerületi szegregáció ennek egyik formáját vagy előjelét képezheti.)
Másrészt a nemzeti/kulturális többség és kisebbség együttélése természetesen az egységes államok keretén belül is egyre nehezebbé válik. A volt szocialista blokkon belül itt elég a több mint száz kisebbséget magukban foglaló volt szovjet államok említése. De a helyzet Nyugat-Európában is a konfliktusok kiéleződését mutatja. Belgiumban a flamand-vallon együttélés teljesen ellehetetlenült, s ma már nemcsak arról van szó, hogy az országot szövetségi állammá kell átalakítani: egyes politikusok a függetlenséget, mások Vallónia Franciaországhoz csatolását (ezt nevezik ,,rattachisme”-nak) javasolják. Ugyanígy az egymást követő reformok ellenére nem sikerül megoldást találni Franciaországban a Korzika szigetén állandósult politikai erőszak megfékezésére. (Lásd Faragó Béla: Van-e korzikai nép? Régió, 1992.)
Úgy tűnik föl tehát, hogy még a helyi kollektív szabadságjogok megadásával, a demokráciával járó önkormányzattal vagy a nagyfokú területi autonómia biztosításával sem tudják rendezni a kisebbségek problémáját. Talán egy súlyos és nehezen feloldható bizalmatlanság érzése jelentkezik minden alkalommal, amikor a demokrácia követelményei egy sajátos kultúrával rendelkező népcsoport önrendelkezési törekvéseivel találkoznak. A bizalmatlanság ekkor kétoldalú. A „többségi állam” attól fél, hogy a kisebbség a neki biztosított jogokat nem a békés önkormányzásra, hanem alattomosan érlelt elszakadási törekvések előkészítésére fogja felhasználni. A kisebbségek viszont attól félnek, hogy a nekik felajánlott önigazgatás célja csak az, hogy a figyelem elterelődjék a számukra legfontosabb
kérdésekről, ami kultúrájuk, identitásuk — „másságuk” — megőrzésével kapcsolatos. így a legliberálisabb decentralizációs ajánlat is kevésnek tűnik, mivel ennek elfogadása ugyanakkor végleges lemondást jelent a szuverén önrendelkezés lehetőségéről és az ezáltal elérhető alapvető garanciákról.
DEMOKRÁCIA ÉRTÉKEI És TECHNIKÁI tehát önmagukban nem elegendőek. Megoldás csak akkor található, ha sikerül feloldani a „többségek” és a „kisebbségek” között fennálló kölcsönös félelmet. De hogyan? Hiszen a félelem veszélyességét Bibó már évtizedekkel ezelőtt kimutatta, s ennek ellenére csak a kölcsönös bizalmatlanság mérgei gyarapszanak a történelem által egy állam keretébe utalt népek között. A helyzet néhol annyira elmérgesült, hogy, sajnos, ma már semmi sem biztosítja, hogy az előttünk álló új középkorban nem leszünk több országban ismét tanúi engesztelhetetlen százéves háborúk kirobbanásának.
Ez a pesszimista vízió azonban nem jelenti azt, hogy az új Európa fenyegetett régióiban nem érdemes meríteni a nyugati demokráciák által kidolgozott — és sajnos ott sem mindig jól működő — decentralizáció- és autonómiamodellekből. Ha nehéz feladat is, ezeket az intézményeket Kelet-Közép-Európában is működtetni kell. Jóhiszeműen és félelem nélkül. Mert más lehetőség nincs a régió problémáinak békés rendezésére.


« vissza